Chương 12: Vấn đề về quyền sở hữu
Theo quan điểm kinh tế học, giá trị sản phẩm tạo ra được trả cho vốn, lao động, và phần
còn lại là lợi nhuận được giữ lại bởi người chủ sở hữu phương tiện sản xuất. Marx chỉ ra
rằng giá trị thặng dư được tạo ra từ sức lao động, nhưng người công nhân lại không được
hưởng. Tức là, họ bị bóc lột. Vấn đề đó nẩy sinh là do quan hệ kinh tế luôn có tính hợp
đồng. Giữa một bên là người, hay một tổ chức nắm giữ phương tiện sản xuất chủ yếu,
khó thay thế; và bên kia, là người hay tổ chức nắm các yếu tố sản xuất không thiết yếu,
dễ bị thay thế. Họ dễ bị chèn ép hay bị bóc lột. Điều đó đặt ra ba câu hỏi: (1) Ý nghĩa của
quyền sỏ hữu là gì? (2) Tại sao có vấn đề chèn ép và bóc lột; nó có quan hệ thế nào với
quyền sở hữu các phương tiện sản xuất chủ yếu. (3) Cấu trúc sở hữu phải như thế nào để
đạt được lợi ích xã hội cao nhất. Câu hỏi cuối cùng này dẫn đến yêu cầu về thể chế tài
chính và pháp lý nhằm giúp cho việc chuyển đổi cơ cấu sở hữu theo hướng tối ứu nhất về
ích lợi xã hội. Thực chất đó là vấn đề xây dựng thể chế cho phát triển kinh tế. Nhưng nó
vượt quá phạm vi bài viết. Ở đây, chúng ta chỉ tập trung vào ba câu hỏi đầu tiên.
&03&<=6*+>?@
Lý thuyết kinh tế nói rất nhiều về quyền sở hữu, đặc biệt là tại sao có sự khác biệt cơ
bản giữa quyền sở hữu tư nhân và sở hữu công cộng đối với phương tiện sản xuất. Nhưng
các lý thuyết này ít thành công hơn trong việc diễn giải ý nghĩa của quyền sở hữu: ai nên
sở hữu cái gì. Để hình dung, ta hãy sử dụng ví dụ nêu lên bởi Hart (ĐH Harvard): Nếu
bạn muốn sử dụng một máy móc nào đó thuộc quyền sở hữu của cá nhân khác. Khi đó
bạn có hai sự lựa chọn. Hoặc là mua lại của anh ta cái máy đó; hoặc là thuê của anh ta.
Đối với sự lựa chọn thứ hai, bạn và anh ta có thể thảo một hợp đồng, quy định rõ bạn
đuợc phép làm gì với cái máy; khi nào bạn có thể được sử dụng nó; và điều gì xẩy ra nêu
cái máy bị hư hỏng, vân vân. Nếu hợp đồng là đầy đủ và rõ ràng, thì thực sự là chẳng có
gì quan trọng ai sẽ là người sở hữu cái máy. Vì mọi quyền sở hữu có thể được chuyển
giao một cách dễ dàng và đầy đủ thông qua hợp đồng cho thuê. Nói khác đi, chẳng có gì
khác biệt cho lắm giữa thuê hay sở hữu cái máy.
Trên thực tế, hợp đồng không bao giờ là đầy đủ. Nó không thể quy định rõ ai sẽ có trách
nhiệm gì trong mọi tình huống có thể xẩy ra trong tương lai. Do vậy, một quan điểm thực
tiễn hơn là người chủ sở hữu cái máy sẽ có quyền quyết định trong mọi tình huống xẩy ra
ngoài quy định của hợp đồng. Nếu như cái máy bị hỏng và hợp đồng không nói gì về
điều đó, thì người chủ sở hữu, chứ không phải người đi thuê, có quyền quyết định xem
cái máy sẽ đuợc sửa chữa như thế nào.
Bây giờ, rõ ràng rằng có sự khác biệt giữa việc bạn là người chủ sở hữu cái máy hay là
người đi thuê. Nếu bạn là chủ sở hữu, còn đối tác của bạn là người đi thuê, thì bạn có
quyền lực tuyệt đối trong những tình huống không được ghi trong hợp đồng. Bạn sẽ quan
tâm hơn đối với việc săn sóc cái máy đó; đến việc sử dụng nó một cách hiệu quả hơn; đến
việc gặt hái lợi ích sau khi đã bù đắp mọi chi phí ghi trong hợp đồng. Bạn muốn nó sinh
lãi lớn hơn, nhiều giá trị thặng dư hơn.
&030A+>?@;8+(B.7
Hãy áp dụng quan điểm nêu trên vào một quan hệ cụ thể, khi một tổ chức hay một cá
nhân thuê người làm cho công ty của họ. Vì doanh nghiệp không có khả năng giám sát
người làm trong mọi thời điểm; hoặc không thể đánh giá trực tiếp nỗ lực của anh ta; nên
kích thích phải được tạo ra bằng cách buộc thu nhập của người làm phụ thuộc một phần
vào kết quả cuối cùng. Ví dụ như tiền hoa hồng trả cho người bán hàng. Nếu phần người
làm được hưởng từ thành quả cuối cùng là đủ kích thích, thì sẽ không còn có sự khác biệt
đáng kể về lợi ích giữa doanh nghiệp và người làm. Tức là, bóc lột không còn là vấn đề
đáng quan tâm.
Tuy nhiên, thực tế không đơn giản đến như vậy. Vấn đề là ở chỗ, nếu thu nhập trả cho
người làm được gắn trực tiếp vào hiệu suất công việc, thì việc đánh giá hiệu suất phải
đuợc xác định một cách hợp lý. Nhưng điều này không phải bao giờ cũng thực hiện được.
Chẳng hạn, nếu chỉ đơn thuần buộc tiền trả cho người quản lý phụ thuộc trực tiếp vào lợi
nhuận, thì điều đó sẽ kích thích anh ta lái nguồn lực khỏi nỗ lực cải tiến kỹ thuật hoặc bảo
trì. Thêm vào đó, rất nhiều các đánh giá về hiệu suất công việc không thể đưa được vào
hợp đồng, bởi vì khó mà hình dung được trước, hoặc quá khó để liệt kê chúng một cách
đủ chi tiết. Chẳng hạn như mức độ cẩn trọng trong việc sử dụng và giữ gìn máy móc;
mức độ sáng tạo trong thiết kế sản phẩm mới; hay mức độ linh hoạt trong việc phản ứng
đối với những tình huống bất trắc xẩy ra. Do đó, trên thực tế, hợp đồng hầu như không
bao giờ là đầy đủ. Mỗi bên sẽ có một số quyền được ghi trong hợp đồng hay bản giao
kèo. Nhưng tính không đầy đủ của nó bao hàm rằng còn có những quyền dư (residual
rights of control) không được cụ thể hoá bởi hợp đồng. Khi các quyền đó gắn liền với
việc sử dụng tài sản, thì cơ chế phân bổ quyền dư chính là quyền sở hữu. Tất cả mọi
quyền chưa được ghi cụ thể trong hợp đồng đều thuộc vào một cá nhân được gọi là chủ
sở hữu tài sản. Chẳng hạn, nếu cái ô tô bị rò rỉ xăng, và hợp đồng không nói gì về tình
huống này, thì như đã nói, chỉ người chủ xe mới có quyền quyết định xem cái xe đó nên
được sửa thế nào. Người chủ sở hữu có quyền lực đáng kể trong quan hệ kinh tế với đối
tác. Anh ta có quyền chiếm đoạt ít ra là một phần giá trị thặng dư sau khi đã trả mọi chi
phí theo quy định của hợp đồng. Ngược lại, người không nắm giữ phương tiện sản xuất
chủ yếu phải chịu rủi ro không được trả lương cho những nỗ lực không ghi trong hợp
đồng. Anh ta có thể bị bóc lột.
Trong công nghiệp du lịch, đôi khi các tour du lịch phải thay đổi tuỳ thuộc vào lượng
khách, khí hậu, và điều kiện giao thông. Giả sử tuyến đường bị ách tắc do sạt lở hoặc
mưa bão. Khi đó, hướng dẫn viên có thể phải làm việc cật lực hơn với trung tâm để chọn
một phương án tour khác sao cho khách du lịch vẫn cảm thấy hài lòng. Người lái xe có
thể phải lái nhiều chặng hơn, hoặc phải đi xuyên đêm, nếu không muốn lần sau bị cắt hợp
đồng. Mặc dù làm việc cật lực hơn, nhưng anh ta vẫn phải dựa vào những giao ước đã ghi
trong hợp đồng, hoặc “lòng tốt” của những người quản lý công ty để được chia sẻ lợi ích
sinh ra từ kinh doanh. Nhưng chủ sở hữu của công ty đó lại không bị những rủi ro như
vậy. Họ luôn có thể bác bỏ mọi sự phân chia thu nhập đi ngược lại ý nguyện của mình.
Quyền sở hữu và giá trị thặng dư, do vậy, luôn đi kèm với nhau.
Điều đáng nói là những người không nắm giữ phương tiện sản xuất chủ yếu sẽ sợ bị bóc
lột [sợ không được trả tiền cho những nỗ lực không ghi trong hợp đồng]. Họ sẽ làm việc
ở dưới mức chăm chỉ hoặc tận tâm. Trên các tuyến tour du lịch Hạ long cho “tây ba lô”,
khách du lịch thấy hướng dẫn viên chiếm bàn của khách để ngồi đánh bài, hút thuốc. Một
vài hướng dẫn viên tự ý thay đổi thỏa thuận với khách về thuê phòng ngủ trên thuyền, do
có một khách vãng lai khác mới xuất hiện, trả tiền cao hơn để được phép ở một mình
trong phòng ngủ đó. Một số hướng dẫn viên khác lại thông đồng với chủ thuyền Kayak
trên vịnh, gắn mái chèo vào cọc chèo bằng một thứ keo có độ bám dính yếu. Khách du
lịch lúc ra đi hồ hởi vì được bơi thuyền trên vịnh, trở về với nỗi thất vọng vì một bên mái
chèo đã mất. Nhưng chưa hết. Họ bị tấn công một cách khá thô bạo bởi người hướng dẫn
viên, bắt họ phải trả tiền đền bù cho lỗi lầm không phải của họ. Khách du lịch khác đứng
quan sát một cách âm thầm; nhưng họ sẽ không quay lại nữa; và sẽ không khuyên bạn bè
họ đến tour Hạ long nữa. Đối với công ty, đó là sự mất mát lớn về lợi nhuận do không
giữ được chữ tín. Đối với một quốc gia có tiềm năng về du lịch, đó là một sự mất mát lớn
về cơ hội tạo việc làm và thu nhập.
&03$;C>?@D%
Điều đáng tiếc xẩy ra ở trên vì công ty du lịch không nhận thức được rằng họ có quyền
sở hữu về tài sản vật chất. Nhưng người hướng dẫn viên du lịch lại kiểm soát việc sử
dụng tài sản đó như thế nào. Dĩ nhiên, nếu công ty có thông tin đầy đủ về nỗ lực của anh
ta, thì những hệ quả bất lợi như trên sẽ được hạn chế. Công ty du lịch Handspan cung cấp
một ví dụ. Họ sử dụng một giải pháp rất đơn giản là ghi trên vé du lịch địa chỉ email và
hotline của công ty. Mọi phàn nàn của khách hàng có thể được chuyển trực tiếp về công
ty; và đến lượt nó, công ty có thể tiến hành những giải pháp cần thiết. Handspan cũng
giảm bớt sự tách biệt giữa quyền sở hữu danh nghĩa và việc sử dụng quyền đó trên thực
tế bằng cách chia cổ phần với chủ tầu mà nó thuê. Vì lợi ích của mình, chủ tầu phải quan
tâm đến việc làm hài lòng nhất khách du lịch đi trên tầu. Và do vậy, chủ tầu đòi hỏi
hướng dẫn viên phải thể hiện phẩm giá nghề nghiệp. Hiện nay, Handspan đã trở thành
một trong những công ty thành đạt nhất trên tuyến du lịch Hạ long. Nhưng kinh nghiệm
của nó mang tính tổng quát cho nhiều loại hình giao dịch.
Vấn đề là Handspan đã nhận thức được tính bổ trợ giữa quyền sở hữu tài sản vật chất
(physical assets) của công ty với quyền sở hữu tài sản tri thức (information assets) của
người hướng dẫn viên du lịch, như kỹ năng giao tiếp, sự cẩn trọng, mức độ sáng tạo.
Không một hoạt động du lịch nào có thể thiếu sự phối hợp của cả hai dạng tài sản này.
Trong ví dụ nêu ở phần trên, vì công ty du lịch nắm giữ quyền sở hữu tài sản vật chất có
tính thiết yếu; họ có thể chèn ép người hướng dẫn viên với nghiệp vụ nghèo nàn, dễ bị
thay thế. Nếu anh ta làm việc cật lực và tạo thêm lợi nhuận, thì anh ta có cơ sẽ không
được hưởng gì cả. Anh ta bị bóc lột. Do vậy, anh ta chỉ cố gắng ở mức trung bình. Thêm
vào đó, công ty không có cách gì đánh giá trực tiếp hiệu suất công việc. Anh ta có thể lợi
dụng sự thiếu thông tin của công ty mà làm tiền trên lưng khách du lịch; để mặc cho công
ty gánh chịu tiếng xấu. Handspan, ngược lại, đã dùng sự phản hồi của khách hàng để
đánh giá trực tiếp nỗ lực của nhân viên; buộc thu nhập của họ gắn liền với kết quả cuối
cùng. Nếu họ trau dồi nghiệp vụ, họ sẽ được hưởng phần lớn hơn từ thành quả lao động.
Nói khác đi họ sẽ ít ngại bị bóc lột hơn. Thêm vào đó, Handspan đã chuyển một phần
quyền sở hữu tài sản vật chất vào tay đối tác. Cụ thể là chia cổ phần với chủ tầu mà nó
thuê. Khi đó, Handspan không thể chèn ép chủ tầu vì anh ta đã kiểm soát một phần tài
sản vật chất của công ty, cũng như tài sản tri thức cần thiết cho dịch vụ của mình thông
qua việc giám sát trực tiếp các hướng dẫn viên trên tầu. Trong khi nỗ lực của cả chủ tầu
lẫn nhân viên hướng dẫn được tăng lên, thì nỗ lực quản lý từ trên công ty cũng không
giảm. Vẫn như trước đây, các nhà quản lý hay chủ công ty vẫn được hưởng lợi nhuận
thông qua kiểm soát đa số cổ phần. Nhờ vào cấu trúc sở hữu như vậy, rủi ro sợ bị bóc lột
đươc giảm thiểu; nỗ lực chung được tăng lên. Điều đó giải thích cho sự thành công của
Handspan.
Kết luận quan trọng nêu lên ở đây là phải chuyển giao ít ra là một phần quyền sở hữu tài
sản vật chất của công ty vào tay cá nhân, nếu như anh ta kiểm soát những thông tin có
tính thiết yếu đối với hiệu quả sử dụng tài sản đó.
Ở Mỹ, công nhân lái xe taxi thường là người làm thuê, trong khi tài xế lái xe vận tải
đường dài lại thường là chủ sở hữu của chiếc xe. Vấn đề là ở chỗ, người lái xe đường dài
cần phải có kích thích đủ lớn để tăng nỗ lực bảo trì dọc đường, tiết kiệm xăng, bảo quản
hàng hoá, và giao hàng đúng thời điểm quy định. Ngược lại, hiệu suất công việc của
người lái xe taxi lại có thể đánh giá dễ dàng qua đồng hồ cây số. Giao quyền sở hữu cho
người lái xe đường dài là cần thiết; nhưng với lái xe taxi, ký hợp đồng trả lương theo sản
phẩm là đủ.
Cuối cùng, việc xuất hiện các bênh viện tư tại Hà nội, cung cấp một ví dụ khác về sự
chuyển đổi cấu trúc sở hữu theo hướng tối ưu. Bệnh viện truyền thống dựa trên sở hữu
công về tài sản vật chất. Và là nơi tập trung của nhiều bác sĩ có kỹ năng chuyên môn khác
nhau; mỗi người chỉ cần sử dụng một phần phương tiện vật chất của bệnh viện để hành
nghề. Về mặt tối ưu, mỗi bác sĩ đầu ngành nên là chủ sở hữu phần tài sản vật chất, mà tri
thức của ông ta là thiết yếu cho việc sử dụng hiệu quả phương tiện đó. Điều khó khăn ở
đây là có một số máy móc, ví dụ như thiết bị y tế soi hình, CT-scan chẳng hạn, đòi hỏi
tính hiệu quả về quy mô. Tương tự, nhiều phương tiện hóa nghiệm có thể sử dụng cho
nhiều chuyên khoa. Nếu chỉ một cá nhân sở hữu những tài sản như vậy, và số còn lại phải
đi thuê, thì điều đó sẽ gây mất mát về hiệu quả. Vấn đề là những người đi thuê sẽ ngại bị
chủ sở hữu chèn ép. Tuy nhiên, nếu một nhóm các bác sĩ hùn vốn cổ phần để lập ra
những trung tâm thiết bị y tế soi hình hoặc hoá nghiệm, thì rủi ro chèn ép bị loại bỏ. Điều
đó mở ra khả năng lập ra những cụm bệnh viện tư với quy mô nhỏ; kết nối với nhau qua
việc phối hợp quyền sử dụng các thiết bị y tế chung. Trong quá trình tư nhân hoá này,
công nghệ tin học cũng đóng vai trò quan trọng. Máy tính hóa cho phép giám sát dễ dàng
việc sử dụng thiết bị y tế và lập chứng từ hoá đơn đối với từng bác sĩ. Điều đó mở ra khả
năng sử dụng hợp đồng trên quy mô rộng giữa nhiều bệnh viện tư, thay vì phải tập trung
nguời và phương tiện ở một trung tâm lớn với bộ máy hành chính cồng kềnh như trước
đây. Có thể nói, công nghệ tin học đang làm tăng khả năng tiếp cận của từng cá nhân tới
tài sản mà vốn tri thức của họ là cần thiết cho việc sử dụng tài sản đó. Tin học đang làm
dễ dàng hóa cho sự chuyển đổi cấu trúc sở hữu theo hướng có lợi về mặt xã hội.
$%&!6%E*).
&3&$F*8#
Trong trào lưu cải cách vào đầu thập kỷ 80, những quan niệm mới về vai trò quản lý kinh
tế của nhà nước được đưa ra ở Việt nam. Mặc dù được đặt dưới một cái tên chung là “nền
kinh tế thị trường, có sự định hướng XHCN,” nhưng về mặt lý luận, có hai quan điểm
chính nổi lên: thứ nhất, phi tập trung hóa theo hướng thị trường (market-friendly view) và
thứ hai, nhà nước quản lý vĩ mô đối với sự phát triển kinh tế - xã hội (developmental-
state view). Cả hai quan điểm này đều xem nhà nước và thị trường như là hai cơ chế
phân phối nguồn lực thay thế lẫn nhau. Quan điểm “phi tập trung hóa theo hướng thị
trường” cho rằng, mọi vấn đề phân phối trao đổi chỉ có thể thực hiện một cách hiệu quả
nhất thông qua thị trường. Do vậy, vai trò của nhà nước chỉ nên dừng lại ở việc cung cấp
khung khổ pháp lý cho trao đổi, cung cấp cơ sở hạ tầng, hoặc hàng hóa xã hội (public
goods), như việc giữ gìn môi trường, vân vân. Dĩ nhiên, đây là một sự trả lời tất yếu cho
tính kém hiệu quả của kế hoạch hóa tập trung. Ngược lại, quan điểm “nhà nước quản lý
sự phát triển kinh tế - xã hội” lại nhấn mạnh đến sự yếu kém của thị trường ở các nước
đang phát triển. Chẳng hạn như sự không hoàn hảo của thông tin về khả năng sinh lãi
hoặc khả năng thu hồi vốn trên thị trường tín dụng; hoặc tình trạng mất cân đối trên thị
trường lao động như là hệ quả của việc thiếu thông tin tìm việc làm với tiền lương kích
thích. Do vậy nhà nước, cụ thể là các bộ, uỷ ban, vẫn phải nắm quyền kiểm soát việc
phân phối các nhập lượng chủ chốt, chẳng hạn như vốn đầu tư. Điều đáng nói là cả hai
quan điểm này đều diễn ra song song trong hoạt động quản lý và kinh doanh ở Việt nam
hiện nay. Nhưng chúng ít tương tác lẫn nhau. Các ngành chủ quản vẫn tiếp tục nắm và
phân bổ các nguồn lực chủ chốt. Nhưng việc thiếu sự kiểm soát của các thể chế pháp lý
lại dẫn đến tình trạng lãng phí hoặc tham nhũng. Ngược lại, việc nhập khẩu và phát triển
các thể chế pháp lý chung diễn ra mạnh mẽ ở các cơ quan nghiên cứu tại khắp các bộ
ngành. Nhưng việc đưa hệ thống luật pháp đó vào thực tế còn rất hạn chế [báo kinh tế
SG, số 45, 2005]. Một trong những nguyên nhân cơ bản là cả hai quan điểm nêu trên về
vai trò của nhà nước và thị trường đều xem chúng là những cơ chế thay thế nhau, cạnh
tranh nhau trong việc phân phối nguồn lực và giải quyết các vấn đề yếu kém của cả nhà
nước lẫn thị trường.
&30$G>FH:I%J
Tại một vài địa phương ở Việt nam, trong quá trình chuyển đổi, người ta thấy xuất hiện
một xu thế thứ ba. Theo đó, các chính sách nhà nước dựa trên các nhân tố thị trường,
được xen lồng vào các thể chế thị trường và hướng tới việc hỗ trợ cho sự phát triển thị
trường (market-enhancing view). Nhà nước không đứng lên trên hoặc tách biệt ra, mà là
một “người chơi”, tương tác với các tác nhân thị trường, các doanh nghiệp hoặc người
tiêu dùng, nhằm giải quyết các bài toán phối hợp. Để hình dung rõ hơn xu thế mới này,
chúng ta hăy xét đến sự tương tác giữa nhà nước và tác nhân thị trường trong việc giải
quyết các vấn đề phát triển tại thành phố Đà nẵng.
Những người đi xa nước lâu ngày, khi có dịp ghé qua Đà nẵng phải thấy sững sờ trước
sự thay đổi mau lẹ của thành phố. Câu trả lời cho sự chuyển mình đầy ngoạn mục đó xem
ra quá ngắn gọn: chính quyền có một ý nguyện thôi thúc muốn phát triển thành phố để
thu hút đầu tư tư nhân trong và ngoài nước. Nó sử dụng một chính sách rất giản đơn và
hiệu quả để đạt mục đích: gây vốn đầu tư phát triển hạ tầng thông qua chính sách “đổi đất
lấy công trình”. Nếu nhìn kỹ hơn, đây không phải là một bài toán phối hợp đơn giản. Vấn
đề là mọi người dân đều được lợi trong việc phát triển đường xá, hệ thống cầu bắc qua
sông Hàn. Nhưng ít ai tự nguyện muốn đóng góp vào việc xây dựng cầu đường. Chính
quyền thì không thể bổ đều chi phí và buộc từng người dân đóng góp cho công trình. Và
vì đó là những công trình công cộng, từng người có xu hướng để mặc cho ai khác quan
tâm hơn, đóng góp trước, rồi mình hưởng. Nhưng nếu ai cũng nghĩ như vậy, thì chẳng có
cái cầu nào được xây và không một ai được lợi.
Bây giờ, giả sử chính quyền địa phương đặt mình vào vị trí của các tác nhân thị trường.
Nó sẽ thấy rằng, nếu con đường hoặc cây cầu đã được xây, thì các doanh nhân sẽ sẵn
sàng trả giá cao nhất cho việc mua lô đất xây cơ sở kinh doanh bên mặt đường. Nhóm
dân cư khác, không kinh doanh và chỉ muốn đi lại tiện lợi hoặc ở gần các trung tâm
thương mại, thì sẽ trả giá thấp hơn để mua những lô đất xa mặt đường hơn. Và cuối cùng,
những người có thu nhập thấp nhất, ít có hy vọng ở gần các trung tâm đô thị mới; tức là ít
được hưởng lợi từ con đường hay cái cầu, sẽ không muốn trả một đồng tiền nào cả. Đổi
đất lấy công trình, do vậy, chỉ đơn thuần là lập một thị trường tương lai (future market).
Ý tưởng chính là giao dịch mua bán bây giờ những lô đất sẽ được chuyển nhượng quyền
sở hữu trong tương lai. Nhưng quan trọng hơn, nó khuyến khích các tác nhân thị trường
tự bộc lộ ý nguyện muốn đóng góp cho việc xây dựng các công trình công cộng, tương
ứng với ích lợi cá nhân mà họ sẽ được hưởng. Chính quyền khi đó ở vào vị trí có quyền
lực thị trường và thông tin cần thiết để đặt mức giá đất, mà tổng gộp lại, đủ để trả cho phí
tổn xây dựng cầu đường.
Nhìn kỹ hơn, cơ chế đổi đất lấy công trình bao hàm hai khía cạnh quan trọng: Thứ nhất,
nó thực hiện việc phân tích chi phí- lợi ích (cost – benefit analysis) qua cơ chế thị trường.
Nếu tổng gộp nguyện vọng trả tiền để mua đất chuyển nhượng trong tương lai của các tác
nhân thị trường không đủ bù cho chi phí, thì điều đó chứng tỏ dự án là không có ích lợi
kinh tế - xã hội, và nên bỏ. Ngược lại, nếu tổng số nguyện vọng trả tiền cao hơn chi phí
thực hiện dự án thì nên tiến hành. Điều đó cho phép tránh tình trạng lăng phí quan liêu
trong xây dựng cơ bản. Thứ hai, nó hướng quyền lực cưỡng chế hành chính vào việc
phục vụ lợi ích xã hội. Ai cũng biết là luôn có khó khăn trong việc giải tỏa đất cho xây
dựng cơ bản. Những người đang sống trên miếng đất sắp xây cầu đường sẽ kỳ vọng giá
trị đất của họ tăng lên sau khi công trình hoàn thành. Vì vậy, họ có thể đòi chính quyền
phải trả giá đền bù cao qua việc trì hoãn giải tỏa. Cứ xem việc mở rộng đường Nam kỳ
khởi nghĩa ở TP HCM hay hoàn thành đường Liễu giai Hà nội bị đình lại chỉ vì còn một
vài chủ hộ nhất quyết không chịu rời nhà là đủ hiểu. Để tránh việc đàm phán phức tạp,
chính quyền nên đi trước một bước nữa và lập ra một thị trường tương lai khác, không
phải với những người mua đất sau khi hoàn thành công trình, mà với những người bán
đất trước khi thi công. Nói rõ ra, thoả thuận đền bù với dân cư ở khu quy hoạch phải
được tiến hành trước khi có một kỳ vọng rõ ràng rằng công trình ở đó sẽ được đưa vào
thực hiện. Trong tương lai, họ phải có trách nhiệm pháp lý giải tỏa đất cho thi công. Để
cho chính sách mua trước giao đất sau này có hiệu quả, chính sách quy hoạch đô thị phải
nhất quán và ổn định trong triển vọng ít ra là 5 đến 10 năm. Theo đó, mọi xây dựng mới
trong khu quy hoạch phải bị hạn chế; và mọi sự chuyển nhượng quyền sử dụng đất phải
chịu sự kiểm soát pháp lý để tránh đầu cơ. Bài học đó của Đà nẵng nói lên là sức mạnh
công quyền, khi được sử dụng đúng, sẽ mang lại ích lợi cho mọi tác nhân thị trường cũng
như chính quyền sở tại.
Chính sách đổi đất lấy công trình ở Đà nẵng đáp ứng nhu cầu của mọi đối tác. Bằng cách
lập ra các thị trường tương lai, các khoản vốn tư nhân và công cộng có thể được huy động
trước cho sự phát triển hạ tầng, để rồi phục vụ trở lại lợi ích cá nhân và xã hội. Cùng với
việc tổ chức những thị trường tương lai, giao dịch bán và mua đất cũng được chuẩn hóa.
Hợp đồng được cụ thể hóa theo vị trí lô đất, chất lượng hạ tầng đi kèm, và ngày chuyển
nhượng. Cơ quan hành chính và pháp luật được chuyên môn hóa để bảo đảm lợi ích của
bên mua sau khi công trình hoàn thành và để cưỡng chế bên bán trước khi thi công. Có cả
những hệ thống ngân hàng, các sở giao dịch, đấu thầu dần hình thành lên để phục vụ nhu
cầu vay vốn và mua bán đất. Vấn đề không chỉ là xây một cái cầu hay con đường, mà cả
một thể chế tài chính và pháp lý cho kinh doanh tư nhân nở rộ.
$%&K#LD#L
Theo quan điểm chung, tham nhũng là việc quan chức chính phủ sử dụng quyền lực công
cho lợi ích tư. Chẳng hạn như việc quan chức ở nhiều quốc gia đòi phí cho việc cung cấp
giấy phép kinh doanh hoặc chứng chỉ hành nghề, cho việc chuyển hàng qua cửa khẩu,
hoặc ban hành điều lệ ngăn cản tự do cạnh tranh. Tham nhũng khá phổ biến trên thế giới,
đặc biệt là tại các nền kinh tế đang chuyển đổi. Nơi mà thể chế pháp lý chưa kịp phát
triển lên theo sự mở rộng của thị trường, trong khi những thiết chế truyền thống, chẳng
hạn như giá trị đạo đức của người làm công hay của người trí thức, lại bị suy đồi quá
nhanh chóng. Điều đó đặt ra 3 vấn đề cần xem xét: (1). Tham nhũng lan tỏa theo cơ chế
nào? (2) Nó tác động gì tới tăng trưởng kinh tế? và (3) Giải pháp chống lại sự lây lan của
tham nhũng là gì? Chúng ta học được gì từ các kinh nghiệm thành công hay thất bại trên
thế giới?
&K3&$.+6 #L
Hãy xét trường hợp đơn giản nhất, khi viên chức chính phủ kiểm soát việc cung cấp chỉ
một dịch vụ công, như quota xuất nhập khẩu, hay giấy phép mở trường học hay bệnh viện
tư. Trên thực tế, ngừơi viên chức có quyền trì hoãn hoặc chối từ việc cung cấp những loại
giấy phép đó. Vì vậy, họ có thể đòi hỏi cá nhân hay tổ chức kinh doanh trả một khoản phí
“bôi trơn” nhằm đẩy nhanh những thủ tục cấp giấy phép. Theo Shleifer (Harvard), ta có
thể chia hoạt động thu phí thành hai loại: không chiếm dụng và chiếm dụng. Ở loại hình
thứ nhất, viên chức thu một khoản phí chính thức cho việc cung cấp giấy phép, và đem
nộp khoản đó vào công quỹ; và chỉ giữ lại cho mình khoản phí bôi trơn. Trong trường
hợp thứ hai, viên chức chẳng nộp cái gì vào công quỹ hết, và chỉ đơn giản là ém luôn
khoản giao dịch. Vì vậy, về thực chất khoản tiền mà cá nhân trả cho viên chức chỉ còn là
phí bôi trơn. Nó có thể thấp hơn phí chính thức quy định bởi luật lệ. Và thủ tục cũng trở
nên ít nhiêu khê hơn. Chính vì vậy, dạng hình tham nhũng này rất hấp dẫn đối với cá
nhân hay tổ chức kinh doanh.
Cần phải nói rằng, việc viên chức cho phép mình thu phí bôi trơn là do có sự nhập nhằng
giữa quyền được ủy thác với việc sử dụng quyền đó trên thực tế. Chính vì vậy, ở các nền
kinh tế chuyển đổi, khi tiền lương không tương xứng với trách nhiệm; và trách nhiệm
không được quy định rõ ràng bởi luật lệ, thì tham nhũng có cơ lan tràn. Việc trừng phạt
viên chức tham nhũng có thể làm thay đổi mức họ đòi hối lộ, nhưng về cơ bản sẽ không
làm thay đổi tình hình. Hơn nữa, nếu việc trừng phạt kẻ tham nhũng chỉ có tính thí điểm,
thì rủi ro bị trừng phạt sẽ rơi nhiều nhất vào những kẻ quá lộ liễu. Vì vậy, nó sẽ thúc đẩy
hoạt động tham nhũng trở nên tinh vi hơn, ẩn ngầm hơn. Nhưng tuyệt nhiên, sự trừng
phạt làm gương đó sẽ không loại trừ được nạn tham nhũng.
Nếu sự nhập nhằng giữa quyền được ủy thác với việc sử dụng quyền đó trên thực tế cho
phép người giữ quyền có thể kiếm lời từ phí bôi trơn, thì trên thực tế, sẽ có một cuộc
cạnh tranh giữa các viên chức nhằm được bổ nhiệm vào các vị trí đó. Dĩ nhiên là người
mà chỉ biết sống bằng tiền lương thì sẽ không thể lấy được công việc như vậy. Ngược lại,
người đã nhận hối lộ sẽ có khả năng trả cao hơn để đuợc bổ nhiệm vào vị trí đó. Sự cạnh
tranh giữa các viên chức, do vậy,có xu hướng đẩy nạn tham nhũng gia tăng. Vì thế, một
trong các cách chống tham nhũng là làm rõ các chỉ tiêu khách quan, minh bạch, nhằm
đánh giá đúng chất lượng công chức. Và ràng buộc sự thăng tiến của cá nhân viên chức
với những thành tích cụ thể mà anh ta đã đạt được.
Trên thực tế, cơ chế thúc đẩy sự lan truyền của tham nhũng không chỉ xuất phát từ sự
cạnh tranh giữa các viên chức vào những vị trí béo bở. Quan trọng hơn, nó đến từ sự cạnh
tranh giữa các cá nhân hay tổ chức kinh doanh. Chẳng hạn, nếu một nhà nhập khẩu có
khả năng hối lộ hải quan để có thể nhập hàng nhanh hơn, với giá rẻ hơn, thì nó có thể
đánh bật các đối thủ cạnh tranh trên thị trường hàng hóa. Nếu hầu hết các doanh nghiệp
phải trốn thuế, thì ai không làm như vậy sẽ không thể tồn tại trên thương trường. Chính ở
điểm này, có sự khác biệt giữa tham nhũng không chiếm dụng và dạng có chiếm dụng.
Dạng hình thứ hai dễ lan truyền hơn vì có sự phù hợp về lợi ích giữa người trao và người
nhận phí bôi trơn. Ví dụ, ở một số địa phương tại Việt Nam, người ta quan sát thấy xe
chở khách thường hay vi phạm quy định về vệ sinh và an toàn giao thông. Chẳng hạn như
chở súc vật cùng người, hoặc chở hàng lậu, hoặc chở quá số lượng khách cho phép. Thay
vì phải nộp toàn bộ tiền phạt theo luật, cảnh sát giao thông có thể “cưa đôi” với lái xe
khoản phí đó. Tài xế chỉ phải trả có 50% tiền phạt; còn người cảnh sát địa phương ém
khoản giao dịch, không nộp vào quỹ công. Rõ ràng là dạng hình tham nhũng có chiếm
dụng này khó loại trừ hơn dạng hình không chiếm dụng. Vấn đề là dạng sau đặt lợi ích
của người trao và người nhận hối lộ đối nghịch nhau. Hơn thế nữa, ở dạng không chiếm
dụng, giao dịch được ghi lại trong sổ sách, nên nó sẽ làm dễ dàng cho việc thẩm tra lại,
nếu có sự tố cáo với cơ quan luật pháp về tệ tham nhũng. Điều này gợi ý rằng, tạo lập các
cơ chế kiểm toán đơn giản, hữu hiệu nhằm giảm bớt việc chiếm dụng các khoản nộp vào
quỹ công sẽ cho phép làm giảm tham nhũng.
Gợi ý nêu trên càng có ý nghĩa, khi tham nhũng có chiếm dụng còn thể hiện dưới dạng
bòn rút nguồn quỹ công đưa vào tài khoản tư. Marcos ở Philippines là trường hợp điển
hình với việc lấy trộm hàng tỷ dollars từ tiền viện trợ và xuất khẩu để xây lâu đài, vườn
thú cá nhân. Nhưng vụ PMU18 ở Việt Nam, với việc quan chức Bộ giao thông sử dụng
hàng triệu dollars tiền vay ODA để đánh bạc cho thấy tham nhũng đã ảnh hưởng thế nào
tới việc phát triển hạ tầng cho nền kinh tế, và làm tăng gánh nặng nợ nần cho thế hệ
tương lai. Hiện tại, mỗi năm nền kinh tế Việt Nam phải trả nợ nước ngoài khoảng 2 tỷ
dollars (theo báo Tuổi trẻ).
&K30 F876#LE/F
Những phân tích trên đây gợi ý rằng, tham nhũng có tác động trực tiếp làm tăng phí tổn
sản xuất do các doanh nghiệp phải trả phí bôi trơn. Ở nước Nga sau cải cách, người ta
đánh giá rằng, số tiền chi vào việc hối lộ vượt tổng chi tiêu ngân sách cho giáo dục, khoa
học, và chăm sóc sức khoẻ. Tham nhũng làm chi phí sản xuất hàng hóa và dịch vụ ở Nga
bị đội lên từ 5 đến 15%. Mỗi năm ở đó có khoảng 3000 vụ tham nhũng bị lôi ra ánh sáng;
nhưng đó mới chỉ là cái chóp của tảng băng ngầm khổng lồ. Hầu hết các doanh nghiệp ở
Nga khi được hỏi đều trả lời rằng họ phải trả tiền hối lộ cho đăng ký kinh doanh, cho
kiểm dịch vệ sinh, và thanh tra thuế. Ở Balan, Rumani, và Slovakia, con số này là vào
khoảng từ 20 đến 40%.
Một trong những nguyên lý cơ bản nhất trong kinh tế học là doanh nghiệp sẽ không đầu
tư nếu họ không giữ lại được thành quả từ nỗ lực của mình. Sử dụng dữ liệu điều tra
doanh nghiệp năm 2000 ở Nga, Balan, Rumani, và Slovakia, Mcmillan (Stanford) đã chỉ
ra rằng, ý nguyện đầu tư từ lợi nhuận để lại của doanh nghiệp có mối liên hệ rõ ràng tới
sự nhạy cảm của họ đối với tham nhũng. Những doanh nghiệp chịu rủi ro bị đòi tiền mãi
lộ cao nhất có mức đầu tư thấp hơn nơi ít rủi ro nhất tới 40%. Ở Trung Quốc vào những
năm 1980, người ta cũng nhận thấy tình hình tương tự. Quan chức các cấp thường “thăm
viếng” các doanh nghiệp tư nhân và đòi phí phụ trội. Một điều tra vào năm 1988 tại tỉnh
Liaoning cho thấy, chỉ riêng thuế và phí phụ trội đã chiếm tới 63% lợi nhuận của doanh
nghiệp. Gánh nặng thuế khóa đó làm doanh nghiệp tư nhân khó mà tồn tại, trừ phi là trốn
thuế hoặc che dấu hoạt động kinh doanh và thu nhập của họ (China Economic Almanac,
1989, p. 107).
Sử dụng dữ liệu liên quốc gia, Barro (Harvard) đã chỉ ra rằng tham nhũng càng nhiều, thì
đầu tư càng ít, tăng trưởng càng thấp. Nhưng cũng có một vài ngoại lệ. Indonesia dưới
thời Suharto đã tăng trưởng rất nhanh trong 3 thập kỷ liên tục, cho dù tham nhũng lan
tràn. Và Việt Nam hiện nay, mức tăng trưởng cao trên 8% đã kéo dài cả thập kỷ và không
có dấu hiệu gì cho thấy xu hướng này sẽ bị chậm lại, cho dù tham nhũng đã trở thành vấn
đề nổi cộm. Liệu sự phát triển thị trường và tăng trưởng có thể cùng tồn tại với tham
nhũng hay không? Hãy nhìn lại bài học từ Indonesia.
Vào cuối thập kỷ 1960, Indonesia là một trong các quốc gia nghèo nhất thế giới, hơn cả
Bangladesh, Nigeria, và Ghana. Dưới thời Suharto, ổn định vĩ mô được duy trì, lạm phát
được kiểm soát. Cải cách nông nghiệp thúc đẩy sản xuất lương thực, và xuất khẩu dầu thô
đưa lại ngoại tệ. Tăng trưởng bền vững tiếp sau đã đưa Indonesia trở thành một nước có
thu nhập trung bình trên thế giới. Vào đầu năm 1992, thu nhập đầu người tăng gấp 3 lần
so với năm 1960. Tỷ lệ người sống dưới mức nghèo khổ giảm từ 60% vào các năm 1970
xuống còn 11% vào năm 1996, chỉ một năm trước khi nổ ra khủng hoảng tài chính Châu
Á.
Trong thời gian đó, gia đình Suharto và nhóm lợi ích của nó trở nên giàu có vô biên; và
bị coi là đã bơm hàng chục tỷ dollars vào các tài khoản của họ ở nước ngoài. Theo nghiên
cứu của Mcmillan, ảnh hưởng của gia đình Suharto rất sâu và rộng. Họ có cổ phần ở hơn
1200 công ty, bao gồm ngân hàng, hàng không, hàng hải, khách sạn, viễn thông, siêu thị,
truyền hình, và báo chí. Thành viên gia đình nhận được sự miễn thuế hoặc trợ cấp hào
phóng, và kiếm được những hợp đồng chính phủ không thông qua đấu thầu cạnh tranh.
Các công ty nước ngoài muốn làm kinh doanh ở Indonesia thường phải lấy con em của
gia đình Suharto như là đối tác hoặc người quản lý. Một số đánh giá chỉ ra rằng, Suharto
“lạm dụng quyền hành một cách tùy tiện để lập nên những công ty độc quyền, thao túng
các hợp đồng chính phủ, và sử dụng doanh nghiệp nhà nước cho lợi ích của riêng mình.”
Nếu so sánh các chỉ số tham nhũng, thì Indonesia vào thời Suharto còn tồi tệ hơn nhiều
so với nước Nga dưới thời Einsin. Vậy sao ở Indonesia thị trường vẫn mở rộng nhanh
chóng, trong khi ở Nga, thị trường lại bị bóp nghẹt?
Không có nhận xét nào:
Đăng nhận xét